当今世界，金融消费已成为百姓生活的日常。如何在金融消费当中保护自身合法权益？国家相关部门应该采取怎样的政策措施对金融消费者进行保护？国际上有哪些成熟经验可供借鉴？
天津金融资产交易所首席经济学家顾雷博士撰文就当今国际金融市场消费者保护动态作一次系统介绍，希望能够对我国监管机构在保护金融市场消费者权益方面有所帮助和推动。
国外金融消费者保护的经验与借鉴
2008年金融危机后，世界各国深刻认识到，忽视对金融消费者的保护会直接破坏金融机构赖以发展的公众基础，危及整个金融市场稳定。为此，二十国集团、世界银行、经合组织、金融稳定委员会、金融包容联盟（AFI）等都将金融消费者保护作为一项核心工作。
2011年7月21日，时任美国总统奥巴马正式签署《多德•弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，责令美联储下设“金融消费者保护署” （ConsumerFinancial Protection Bureau，CFPB），当金融消费者面临不公平待遇和受到金融欺诈时给予必要的保护，还把以前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的消费者权益保护职权，统一集中到新成立的金融消费者保护署（CFPB），确保美国金融消费者权益今后在受到任何侵害时，有一个强有力的金融消费者保护机构申诉。（1）对此，在2009年到2014年担任美国商品期货交易委员会（CFTC）主席的盖瑞•詹斯勒（GaryGensler）2016年就表示，全球金融危机后各国改革的一个主要趋势，就是设立独立的金融消费者保护机构，对市场投资者利益进行了相当完善的保护性制度设计。 （2）英国紧随其后。英国经历了2008年金融危机后，“双峰理论”理念逐渐成为金融监管的主流。 （3）2009年由英格兰银行负责全英金融系统稳定工作，将金融服务局（FSA）的金融监管职能划归英格兰银行，设立“审慎监管局”全面实施监管工作事宜，2012年还成立了金融消费者保护机构——“金融市场行为监管局”（FCA），全面负责金融市场消费者权益保护事务，推进金融消费者教育战略，并为金融市场消费者提供了一个争议解决方案，包括：英国的《消费信贷法》、《金融服务与市场法》和《消费者信用法》。
日本也在金融消费者权益保护方面做了很大改进，尤其1996年日本“金融大爆炸”以后，日本在2006年以后相继制定了《金融商品交易法》、《消费者合同法》、《金融商品交易法》和《金融商品销售法》，作为日本金融市场新的消费者权益保护的基础性法律。（4）日本政府认识到，日本金融分业管理模式过分强调对行业以及企业的纵向垂直监管，这使得金融市场中所有金融活动、法律关系被人为地割裂开来，原先互不关联、各自为政的行业监管模式不能适应国际消费者权益保护的趋势。于是，日本在“金融大爆炸”以后取消了金融分业监管模式，一改过去几十年由各自行业协会承担金融消费者保护的格局，逐渐过渡到由日本金融厅为主导，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省为辅助的统一监督和保护体制，收到了不错的效果。（5）当今世界其他发展中国家也日益关注金融消费权益保护，不少国家纷纷成立了独立的金融消费者保护机构，诸如马来西亚的金融调解局（FMB）、墨西哥的国家保护金融服务者委员会（CONDUSEF）、秘鲁的金融督察专员局（FOS）等。
我国香港和台湾地区同样非常重视金融消费者保护。2012年6月19日香港成立金融纠纷调解中心，采取“先调解后仲裁”的方式便捷、有效地解决金融纠纷。2011年6月3日，我国台湾地区通过《金融消费者保护法》，专门建立了“金融消费争议评议中心”，其裁决相当于民事判决，具有法定约束力，专门处理金融消费者投诉案件和维权事宜。（6）
综合美国、英国、日本和港台地区对消费者权益保护方面的经验，最明显的一个趋势就是金融消费者保护机构归于统合，组成高度统一的金融消费者权益保护机构，为金融市场参与者提供统一、高效和成熟的制度保障和司法救济。这应该引起相关部门加大对我国金融消费者保护的关注和思考。
发达国家金融消费者保护制度主要特点
当今世界，主要发达国家的金融消费者保护一直走在各国前列。以美国为例，目前，美国联邦层面与金融消费者保护有关的法律已有25部之多，并形成一个较为完善的法律制度体系。 （7）在监管层面，美国原有金融消费者保护监管体制的一个重要特点是“多重监管、相互协调”，即由各金融监管机构在其职责范围内，对金融机构履行金融消费者保护的情况进行监管，由联邦金融机构监管协调委员会对监管机构的检查进行协调。在联邦层面，履行监管职能的机构主要有美国联邦储备委员会、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署和全国信用合作社监管局等。
《多德—弗兰克法案》改变了这一格局。依照这一法案，美联储下设一个独立的金融消费者保护部门，即金融消费者保护局（CFPB），整合其他金融监管机构消费者保护职能，以确保消费者及时、清楚地获得有关信息，促进透明、高效和有竞争力的消费者金融产品市场。为达此目的，金融消费者保护局（CFPB）被赋予以下四项职权。一是实施金融消费者教育计划。二是受理投诉，并进行调查和反馈。三是收集和公布数据。CFPB将设立专门的研究部门，负责识别并收集与公共利益相关的消费金融市场信息，并将这些信息提供给商业机构、消费者和监管者，作为决策的依据，同时，CFPB也可以向被监管者及其他监管部门收集信息。四是制定并执行监管规则。根据《多德—弗兰克法案》，CFPB享有在金融消费者保护领域的规则制定权和监管权，监管对象不仅包括传统的商业银行，还包括各类贷款机构，以及从事特定活动的普通经销商。（8）
加拿大、英国和日本等国家也同样恪守基本一致的金融消费者保护原则。在法律制度层面，加拿大、英国和日本均在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者保护法，在保护范围和保护的效果上并不输于美国，甚至在有些领域较美国更为完善。
在监管方面，各国存在一定差异：加拿大金融消费者保护基本上由加拿大金融消费者保护局独立承担，但该局不享有规则制定权；英国设立金融服务局（FSA），统一行使金融监管和金融消费者保护两方面职责，并由其下属金融调查服务部负责处理金融产品的消费者投诉；日本金融消费者保护职责主要由金融厅承担，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省等。
当今国际金融市场消费者保护的共同特点
各国金融消费者保护的法律体系和监管模式虽然各异，但仍具一些共同特点：
第一， 对金融市场的投资者利益保护进行了相当完善的制度设计，建立了一套覆盖存款、贷款、银行卡、信用报告、银行理财等主要金融消费领域的保护制度，且都在力求提高金融消费的公信度和透明度、明确消费者权利义务、防止消费者遭遇不公平待遇和歧视、保护金融消费者存取款自由等方面做出明确规定。以美国为例，美国金融监管机构要求设立投资者咨询委员会，优化投资者抗风险压力测试规则，加强金融中介机构的信息披露义务，强化证券监管部门的管理与执行能力，调整与消解信用评级机构与金融产品承销机构之间的利益冲突等。这为我国优化金融市场投资者权利保护机制提供了有益的参考，可在很大程度上提高金融中介机构信息的透明度。
第二， 建立专门的金融消费者保护机构。加拿大、英国两国都由一个主要的机构履行金融消费者保护职责，而美国则设立了金融消费者保护局（CFPB），对一些严重侵害消费者权益的金融机构采取惩处措施，促进了各金融集团系统而完备的金融消费者保护意识的形成，禁止不公正、欺诈、侮辱性和歧视性的商业行为，统一履行散布于不同联邦机构的金融消费者保护职能。越来越多的金融集团和机构开始建立起独立或专职的消费者保护部门。这些经验，对我国的银行业消费者权益保护工作有着较大的启示和启迪意义。（9）
第三， 以信息披露作为金融消费者保护的核心。针对金融消费领域信息高度不对称的特点，这些国家都明确要求金融机构以普通消费者可以理解的语言，详尽、清晰、全面披露金融产品或服务的细节，特别是对消费者的权利义务产生重大影响和决定消费者选择的核心内容。
第四， 有渠道通畅、选择多样的纠纷解决机制。这些国家大多都建立了渠道顺畅、选择多样、行之有效的金融消费纠纷解决机制。在发生金融消费纠纷后，消费者可以通过与金融机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等四种方式解决。（10）
第五， 将金融消费者教育作为金融消费者保护的重要手段。美国更是把面向美国国民的金融消费者教育纳入国家发展战略。以加拿大为例，由联邦政府设立加拿大金融素养特别工作组（Canada’s Task Force on Financial Literacy），将金融素养上升到国家战略层面，确定每年11月为“金融素养月”，由金融消费者保护局牵头与社会团体、消费者组织等合作，通过网站、社交媒体等多种形式开展各类宣教活动，并主持召开金融素养国民大会，促进政府、企业、社会团体沟通交流。同时，加拿大政府还推出消费者教育三大项目，针对高中学生开发了“都市金融生活技能（The City: A Financial Life SkillsResource）”网络课程，针对青年人组织开展“金融素养研习会（Financial Basics: A Financial Literacy Workshop）”，以及针对成年人提供“金融工具包（YourFinancial Toolkit: A Financial Education Program for Adults）”开展网络培训，极大地提高了金融市场消费者的权益保护意识。 （11）总之，加拿大政府的这些做法可以为我国学习和借鉴，提高投资者自我保护能力和风险防范意识。
（1）美国《消费者金融保护局》（CFPB）规定了一般权力、特定权限、州法律保留、强制执行权力、职能移交、监管改进及相应法律修改等内容，其目标是：提高消费金融产品服务市场的透明、简单、公平和负责；保证消费者拥有、懂得并能够利用他们需要的信息来对消费金品服务作出负责任的决策；保证消费者免于滥用、不公平、欺骗和歧视；保证消费金融产品服务市场公平而又有效的运行，并能有足够的空间进行可持续增长和创新；确保传统的低阶层消费者和社区能够享受金融服务。最大限度地保护本国金融消费者的合法权益。
（2）王力为：《金融监管改革应设立消费者保护机构》，摘自《财新网》，2016年04月22日。
（3）金融“双峰理论”起源于英国，由1995年经济学家迈克尔•泰勒（MichaelTaylor）最早提出。该理论认为，监管的目标是双重的，一是审慎监管目标，起到金融市场稳定作用；二是保护金融消费者的权益目标，起到市场规范作用。金融市场最终目的是保护金融市场参与主体的合法权益不受任何非法侵害。目前，西方主要金融大国都在采用双峰监管模式，强调金融市场消费者权益的保护。
（4）杨东：《我国金融消费者保护的统合立法体系的构建——以日本的立法经验借鉴为视角》，摘自《社会科学》，2013年第81期。
（5）何颖：《日本の金融消费者保护制度改革について》，载自《日本学刊》，2011年第1期。
（6）王华庆：《完善金融消费权益保护机制》，摘自《中国金融杂志》，2012年11月19日。
（7）大体而言，美国当前25部法律涵盖五个方面的内容：提高金融消费市场的公信度和透明度，强化金融机构信息披露义务，如《诚实借贷法》；明确金融消费者权利和义务，设立纠纷投诉解决机制，如《消费者租赁法》；防止金融消费者受到不公平待遇和歧视，如《社区再投资法》；保护金融消费者存款和取款安全、自由，如《联邦存款保险法》；规范征信业务活动，如《公平信用报告法》。
（8）周学东：《国际金融消费者保护制度改革动态及启示》，摘自《中国金融》，2011年第11期。
（9）王召：《美国金融消费者保护一瞥》，摘自《中国农村金融》2014年第22期。
（10）周学东：《国际金融消费者保护制度改革动态及启示》，摘自《中国金融》，2011年第11期。
（11）刘消保：《北美地区金融消费者权益保护重点与趋势》，摘自《银行家》，2014年第9期。
当今世界，金融消费已成为百姓生活的日常。如何在金融消费当中保护自身合法权益？国家相关部门应该采取怎样的政策措施对金融消费者进行保护？国际上有哪些成熟经验可供借鉴？
天津金融资产交易所首席经济学家顾雷博士撰文就当今国际金融市场消费者保护动态作一次系统介绍，希望能够对我国监管机构在保护金融市场消费者权益方面有所帮助和推动。
国外金融消费者保护的经验与借鉴
2008年金融危机后，世界各国深刻认识到，忽视对金融消费者的保护会直接破坏金融机构赖以发展的公众基础，危及整个金融市场稳定。为此，二十国集团、世界银行、经合组织、金融稳定委员会、金融包容联盟（AFI）等都将金融消费者保护作为一项核心工作。
2011年7月21日，时任美国总统奥巴马正式签署《多德•弗兰克华尔街改革和消费者保护法案》，责令美联储下设“金融消费者保护署” （ConsumerFinancial Protection Bureau，CFPB），当金融消费者面临不公平待遇和受到金融欺诈时给予必要的保护，还把以前分散在美联储、证券交易委员会、联邦贸易委员会等机构的消费者权益保护职权，统一集中到新成立的金融消费者保护署（CFPB），确保美国金融消费者权益今后在受到任何侵害时，有一个强有力的金融消费者保护机构申诉。（1）对此，在2009年到2014年担任美国商品期货交易委员会（CFTC）主席的盖瑞•詹斯勒（GaryGensler）2016年就表示，全球金融危机后各国改革的一个主要趋势，就是设立独立的金融消费者保护机构，对市场投资者利益进行了相当完善的保护性制度设计。 （2）英国紧随其后。英国经历了2008年金融危机后，“双峰理论”理念逐渐成为金融监管的主流。 （3）2009年由英格兰银行负责全英金融系统稳定工作，将金融服务局（FSA）的金融监管职能划归英格兰银行，设立“审慎监管局”全面实施监管工作事宜，2012年还成立了金融消费者保护机构——“金融市场行为监管局”（FCA），全面负责金融市场消费者权益保护事务，推进金融消费者教育战略，并为金融市场消费者提供了一个争议解决方案，包括：英国的《消费信贷法》、《金融服务与市场法》和《消费者信用法》。
日本也在金融消费者权益保护方面做了很大改进，尤其1996年日本“金融大爆炸”以后，日本在2006年以后相继制定了《金融商品交易法》、《消费者合同法》、《金融商品交易法》和《金融商品销售法》，作为日本金融市场新的消费者权益保护的基础性法律。（4）日本政府认识到，日本金融分业管理模式过分强调对行业以及企业的纵向垂直监管，这使得金融市场中所有金融活动、法律关系被人为地割裂开来，原先互不关联、各自为政的行业监管模式不能适应国际消费者权益保护的趋势。于是，日本在“金融大爆炸”以后取消了金融分业监管模式，一改过去几十年由各自行业协会承担金融消费者保护的格局，逐渐过渡到由日本金融厅为主导，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省为辅助的统一监督和保护体制，收到了不错的效果。（5）当今世界其他发展中国家也日益关注金融消费权益保护，不少国家纷纷成立了独立的金融消费者保护机构，诸如马来西亚的金融调解局（FMB）、墨西哥的国家保护金融服务者委员会（CONDUSEF）、秘鲁的金融督察专员局（FOS）等。
我国香港和台湾地区同样非常重视金融消费者保护。2012年6月19日香港成立金融纠纷调解中心，采取“先调解后仲裁”的方式便捷、有效地解决金融纠纷。2011年6月3日，我国台湾地区通过《金融消费者保护法》，专门建立了“金融消费争议评议中心”，其裁决相当于民事判决，具有法定约束力，专门处理金融消费者投诉案件和维权事宜。（6）
综合美国、英国、日本和港台地区对消费者权益保护方面的经验，最明显的一个趋势就是金融消费者保护机构归于统合，组成高度统一的金融消费者权益保护机构，为金融市场参与者提供统一、高效和成熟的制度保障和司法救济。这应该引起相关部门加大对我国金融消费者保护的关注和思考。
发达国家金融消费者保护制度主要特点
当今世界，主要发达国家的金融消费者保护一直走在各国前列。以美国为例，目前，美国联邦层面与金融消费者保护有关的法律已有25部之多，并形成一个较为完善的法律制度体系。 （7）在监管层面，美国原有金融消费者保护监管体制的一个重要特点是“多重监管、相互协调”，即由各金融监管机构在其职责范围内，对金融机构履行金融消费者保护的情况进行监管，由联邦金融机构监管协调委员会对监管机构的检查进行协调。在联邦层面，履行监管职能的机构主要有美国联邦储备委员会、货币监理署、联邦存款保险公司、储蓄机构监管署和全国信用合作社监管局等。
《多德—弗兰克法案》改变了这一格局。依照这一法案，美联储下设一个独立的金融消费者保护部门，即金融消费者保护局（CFPB），整合其他金融监管机构消费者保护职能，以确保消费者及时、清楚地获得有关信息，促进透明、高效和有竞争力的消费者金融产品市场。为达此目的，金融消费者保护局（CFPB）被赋予以下四项职权。一是实施金融消费者教育计划。二是受理投诉，并进行调查和反馈。三是收集和公布数据。CFPB将设立专门的研究部门，负责识别并收集与公共利益相关的消费金融市场信息，并将这些信息提供给商业机构、消费者和监管者，作为决策的依据，同时，CFPB也可以向被监管者及其他监管部门收集信息。四是制定并执行监管规则。根据《多德—弗兰克法案》，CFPB享有在金融消费者保护领域的规则制定权和监管权，监管对象不仅包括传统的商业银行，还包括各类贷款机构，以及从事特定活动的普通经销商。（8）
加拿大、英国和日本等国家也同样恪守基本一致的金融消费者保护原则。在法律制度层面，加拿大、英国和日本均在银行法、保险法等金融监管法律之外，制定了专门的金融消费者保护法，在保护范围和保护的效果上并不输于美国，甚至在有些领域较美国更为完善。
在监管方面，各国存在一定差异：加拿大金融消费者保护基本上由加拿大金融消费者保护局独立承担，但该局不享有规则制定权；英国设立金融服务局（FSA），统一行使金融监管和金融消费者保护两方面职责，并由其下属金融调查服务部负责处理金融产品的消费者投诉；日本金融消费者保护职责主要由金融厅承担，其他监管机构包括中央银行、消费者厅和财务省等。
当今国际金融市场消费者保护的共同特点
各国金融消费者保护的法律体系和监管模式虽然各异，但仍具一些共同特点：
第一， 对金融市场的投资者利益保护进行了相当完善的制度设计，建立了一套覆盖存款、贷款、银行卡、信用报告、银行理财等主要金融消费领域的保护制度，且都在力求提高金融消费的公信度和透明度、明确消费者权利义务、防止消费者遭遇不公平待遇和歧视、保护金融消费者存取款自由等方面做出明确规定。以美国为例，美国金融监管机构要求设立投资者咨询委员会，优化投资者抗风险压力测试规则，加强金融中介机构的信息披露义务，强化证券监管部门的管理与执行能力，调整与消解信用评级机构与金融产品承销机构之间的利益冲突等。这为我国优化金融市场投资者权利保护机制提供了有益的参考，可在很大程度上提高金融中介机构信息的透明度。
第二， 建立专门的金融消费者保护机构。加拿大、英国两国都由一个主要的机构履行金融消费者保护职责，而美国则设立了金融消费者保护局（CFPB），对一些严重侵害消费者权益的金融机构采取惩处措施，促进了各金融集团系统而完备的金融消费者保护意识的形成，禁止不公正、欺诈、侮辱性和歧视性的商业行为，统一履行散布于不同联邦机构的金融消费者保护职能。越来越多的金融集团和机构开始建立起独立或专职的消费者保护部门。这些经验，对我国的银行业消费者权益保护工作有着较大的启示和启迪意义。（9）
第三， 以信息披露作为金融消费者保护的核心。针对金融消费领域信息高度不对称的特点，这些国家都明确要求金融机构以普通消费者可以理解的语言，详尽、清晰、全面披露金融产品或服务的细节，特别是对消费者的权利义务产生重大影响和决定消费者选择的核心内容。
第四， 有渠道通畅、选择多样的纠纷解决机制。这些国家大多都建立了渠道顺畅、选择多样、行之有效的金融消费纠纷解决机制。在发生金融消费纠纷后，消费者可以通过与金融机构自行协商、向监管机构投诉、申请仲裁及提起诉讼等四种方式解决。（10）
第五， 将金融消费者教育作为金融消费者保护的重要手段。美国更是把面向美国国民的金融消费者教育纳入国家发展战略。以加拿大为例，由联邦政府设立加拿大金融素养特别工作组（Canada’s Task Force on Financial Literacy），将金融素养上升到国家战略层面，确定每年11月为“金融素养月”，由金融消费者保护局牵头与社会团体、消费者组织等合作，通过网站、社交媒体等多种形式开展各类宣教活动，并主持召开金融素养国民大会，促进政府、企业、社会团体沟通交流。同时，加拿大政府还推出消费者教育三大项目，针对高中学生开发了“都市金融生活技能（The City: A Financial Life SkillsResource）”网络课程，针对青年人组织开展“金融素养研习会（Financial Basics: A Financial Literacy Workshop）”，以及针对成年人提供“金融工具包（YourFinancial Toolkit: A Financial Education Program for Adults）”开展网络培训，极大地提高了金融市场消费者的权益保护意识。 （11）总之，加拿大政府的这些做法可以为我国学习和借鉴，提高投资者自我保护能力和风险防范意识。
（1）美国《消费者金融保护局》（CFPB）规定了一般权力、特定权限、州法律保留、强制执行权力、职能移交、监管改进及相应法律修改等内容，其目标是：提高消费金融产品服务市场的透明、简单、公平和负责；保证消费者拥有、懂得并能够利用他们需要的信息来对消费金品服务作出负责任的决策；保证消费者免于滥用、不公平、欺骗和歧视；保证消费金融产品服务市场公平而又有效的运行，并能有足够的空间进行可持续增长和创新；确保传统的低阶层消费者和社区能够享受金融服务。最大限度地保护本国金融消费者的合法权益。
（2）王力为：《金融监管改革应设立消费者保护机构》，摘自《财新网》，2016年04月22日。
（3）金融“双峰理论”起源于英国，由1995年经济学家迈克尔•泰勒（MichaelTaylor）最早提出。该理论认为，监管的目标是双重的，一是审慎监管目标，起到金融市场稳定作用；二是保护金融消费者的权益目标，起到市场规范作用。金融市场最终目的是保护金融市场参与主体的合法权益不受任何非法侵害。目前，西方主要金融大国都在采用双峰监管模式，强调金融市场消费者权益的保护。
（4）杨东：《我国金融消费者保护的统合立法体系的构建——以日本的立法经验借鉴为视角》，摘自《社会科学》，2013年第81期。
（5）何颖：《日本の金融消费者保护制度改革について》，载自《日本学刊》，2011年第1期。
（6）王华庆：《完善金融消费权益保护机制》，摘自《中国金融杂志》，2012年11月19日。
（7）大体而言，美国当前25部法律涵盖五个方面的内容：提高金融消费市场的公信度和透明度，强化金融机构信息披露义务，如《诚实借贷法》；明确金融消费者权利和义务，设立纠纷投诉解决机制，如《消费者租赁法》；防止金融消费者受到不公平待遇和歧视，如《社区再投资法》；保护金融消费者存款和取款安全、自由，如《联邦存款保险法》；规范征信业务活动，如《公平信用报告法》。
（8）周学东：《国际金融消费者保护制度改革动态及启示》，摘自《中国金融》，2011年第11期。
（9）王召：《美国金融消费者保护一瞥》，摘自《中国农村金融》2014年第22期。
（10）周学东：《国际金融消费者保护制度改革动态及启示》，摘自《中国金融》，2011年第11期。
（11）刘消保：《北美地区金融消费者权益保护重点与趋势》，摘自《银行家》，2014年第9期。
